Geschichte

Geschichte der FSF – ein Überblick

Entwicklung des Privatfernsehens

Anfang der 1990er-Jahre wurde in der Gesellschaft heftig über die möglichen Folgen von Gewalt- und Sexdarstellungen im Fernsehen, vor allem im Privatfernsehen, debattiert. Die jungen privaten Fernsehsender, teilweise noch mit bescheidenen finanziellen Mitteln ausgestattet, füllten ihr Programm überwiegend mit amerikanischen Spielfilmen und Serien, deren Handlungen häufig auf Gewaltkonflikten aufbauten. Innerhalb der Sender mangelte es noch an Sensibilität für die Belange des Jugendschutzes. Eine heute selbstverständliche Struktur wie die Einbindung der Jugendschutzbeauftragten in den Programmeinkauf und in die Programmplanung sollte sich erst noch entwickeln.

Probleme für die Medienaufsicht

Für die Kontrolle und Durchsetzung der Jugendschutzbestimmungen des damals geltenden Rundfunkstaatsvertrags waren die Landesmedienanstalten zuständig. Nur langsam gelang es, geeignete Verfahren für die Umsetzung des Jugendschutzes im dualen Fernsehen umzusetzen. Das hatte auch strukturelle Gründe: 
Aufgrund des Zensurverbotes in Artikel 5 Abs. 1 Grundgesetz war die vom Staat bestellte Aufsicht im Wesentlichen auf eine Kontrolle nach der Ausstrahlung beschränkt. Entsprechend wurden Beanstandungen von den Landesmedienanstalten oft erst nach langwierigen internen Verfahren ausgesprochen. Diese konnten überdies bei den Verwaltungsgerichten durch die Sender angefochten werden, so dass oft erst Jahre nach der Ausstrahlung einer Sendung Klarheit über jugendschutzrelevante Fragen erzielt wurde. Das erschwerte eine kurzfristige Kriterienbildung innerhalb der Sender im Hinblick auf den Jugendschutz.

Politische Forderungen

In der politischen Diskussion wurde Anfang der 1990er-Jahre zunächst eine Verschärfung der gesetzlichen Rahmenbedingungen zum Jugendschutz gefordert. Vor allem auf bundespolitischer Ebene wurde ein Ausstrahlungsverbot für Filme diskutiert, die in der Videofassung auf der Liste der jugendgefährdenden Schriften standen. Gleichzeitig war man sich bewusst, dass sich die Probleme bei der Durchsetzung gesetzlicher Vorschriften kaum durch schärfere gesetzliche Bestimmungen beheben ließen. Durch diesen Diskurs wuchs in den privaten Sendern die Bereitschaft, ihr Programm nach Jugendschutzgesichtspunkten akzeptabel zu gestalten. Im Sommer 1993 beschlossen daher die privaten Sender, nach dem Vorbild der Freiwilligen Selbstkontrolle der Filmwirtschaft (FSK) eine eigene Selbstkontrolleinrichtung zu gründen.

Gründung und Struktur der FSF

Im November 1993 wurde die Eintragung der FSF als gemeinnütziger Verein in das Vereinsregister beantragt. Mitglieder waren alle bundesweit ausstrahlenden privaten Fernsehsender. Die damals entwickelte Struktur hat bis heute Bestand. Aus den Reihen der Mitglieder wurde ein Vorstand gewählt, der für organisatorische Fragen, für das Funktionieren der Geschäftsstelle sowie für die Finanzierung zuständig ist. Für alle Fragen, die formal und inhaltlich mit der Prüfung von Programmen zusammenhängen, wurde ein Kuratorium berufen, in dem anerkannte Experten der wissenschaftlichen Medienforschung, des Medienrechts, der Medienkritik oder der Jugendschutzpraxis vertreten sind. Ein Drittel der Mitglieder des Kuratoriums wird von den Mitgliedssendern benannt. So ist gewährleistet, dass die nicht sendergebundenen Mitglieder des Kuratoriums eine Mehrheitsentscheidung tragen können und zugleich die Sichtweise der Sender in ihre Arbeit einbezogen wird. Das Kuratorium ist auch für die Benennung der Prüferinnen und Prüfer zuständig. Diese müssen über fachliche Kompetenz und Erfahrung in Jugendschutzfragen verfügen und dürfen nicht bei einem Sender oder in dessen Umfeld beschäftigt sein. Um die Erfahrungen von FSK und Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Medien (BPjM) zu nutzen, wurden für die Prüftätigkeit etwa zur Hälfte Personen benannt, die auch in den Gremien dieser Institutionen des Jugendschutzes tätig waren.

Beginn der Prüftätigkeit

Im April 1994 nahmen die Prüfausschüsse der FSF ihre Arbeit auf. Dafür hatte das Kuratorium vorläufige Prüfgrundsätze verabschiedet, die von der Fachöffentlichkeit als geeignet und in Bezug auf den Kenntnisstand der Medienwirkungsforschung aktuell eingeschätzt wurden. Es zeigte sich bald, dass ein relativ hoher Anteil der Prüfanträge – ca. 40% – abgelehnt wurde. Anfängliche Befürchtungen, die Selbstkontrolle orientiere sich zu sehr an den Interessen der Mitglieder, bestätigten sich damit nicht.

Ungeklärte Kompetenzen

Als Problem stellte sich bald heraus, dass die Kompetenzverteilung zwischen FSF und Landesmedienanstalten gesetzlich unzureichend geregelt war. Zwar mussten die Landesmedienanstalten nach dem Rundfunkstaatsvertrag die Gutachten der FSF berücksichtigen, sie waren jedoch frei, im Ergebnis anders zu entscheiden. Dies machte sich besonders im Rahmen der sogenannten Ausnahmegenehmigungen bemerkbar: Laut Rundfunkstaatsvertrag wurden Programme, die in der Kino- oder Videofassung von der FSK eine Freigabe ab 18 bzw. 16 Jahren erhielten, mit einer Sendezeitbeschränkung ab 23.00 Uhr bzw. 22.00 Uhr belegt. Wollten die Sender einen Film früher ausstrahlen, benötigten sie eine Ausnahmegenehmigung. Die FSF konnte Filme im Hinblick auf die angestrebte Ausnahme zwar begutachten, das Prüfergebnis wurde jedoch erst nach Zustimmung durch die Medienanstalten bindend.

Für die Sender bedeutete dies einen Zwiespalt. Einerseits mussten sie eine Ablehnung durch die FSF akzeptieren. Vor allem im Bereich der Serien und eigenproduzierten TV-Movies, die vor Gründung der FSF keiner systematischen Kontrolle unter Gesichtspunkten des Jugendschutzes unterlegen hatten, stellten ablehnende Prüfergebnisse der FSF z.T. erhebliche Programminvestitionen infrage. Auf der anderen Seite boten die Freigaben der FSF den Sendern keine Sicherheiten vor Beanstandungen, da die Landesmedienanstalten dem Ergebnis nicht folgen mussten.

Schwächung der FSF

Die Folge dieser Situation war eine Schwächung der Position der FSF gegenüber den Sendern. Den Sendern fehlte der Anreiz, ein Programm durch die FSF bewerten zu lassen. Dies führte dazu, dass in vielen Fällen auf eine Vorlage des Programms verzichtet wurde. Vor allem dann, wenn für wirtschaftlich wichtige Programme eine Sendezeit von 20.00 Uhr angestrebt wurde, gleichzeitig aufgrund der Selbsteinschätzung des Senders aber eine Ablehnung durch die FSF wahrscheinlich war, versuchten die Sender ihr Risiko zu mindern. Da die Landesmedienanstalten keine systematische Programmbeobachtung betrieben, standen die Chancen in solchen Fällen gut, einer Beanstandung zu entgehen.

Konsequenz: FSF-Freigaben müssen verbindlich sein

Es zeigte sich bald, dass eine wirksame Selbstkontrolle und Aufsicht nur dann möglich ist, wenn dem Risiko eines Senders, dass sein vor der Ausstrahlung vorgelegtes Programm abgelehnt wird, die Sicherheit gegenübersteht, dass im Falle einer Freigabe diese auch verbindlich ist. Solche und andere Überlegungen veranlassten den Gesetzgeber, bei der Reform der Jugendschutzgesetze 2003 das System der sogenannten regulierten Selbstregulierung einzuführen.

Novellierung des Staatsvertrags

Die im Sommer 2001 begonnene Diskussion um die Reform des Jugendschutzrechtes wurde von drei Grundideen geleitet (siehe hierzu auch Deutscher Bundestag, Drucksache 14/9013):

  1. die Zusammenfassung von Jugendschutzbestimmungen verschiedener Gesetze in das Jugendschutzgesetz (JuSchG) für Offlinemedien und den Jugendmedienschutz-Staatsvertrag (JMStV) für Onlinemedien,
  2. die weitgehende Angleichung der Jugendschutzbestimmungen für Fernsehen und Internet und
  3. die Stärkung der Selbstkontrolleinrichtungen.

Der Jugendmedienschutzstaatsvertrag trat am 1. April 2003 in Kraft. Für die Aufsicht über Fernsehen und Internet (Onlinemedien) wurde durch das neue Gesetz die Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) gebildet, ein Organ der Landesmedienanstalten, das aus zwölf Mitgliedern besteht.

Anerkennung der FSF

Die FSF hatte bereits während des Gesetzgebungsverfahrens die Voraussetzungen für die frühzeitige Anerkennung durch die KJM geschaffen. Schon bei der konstituierenden Sitzung der KJM am 2. April 2003 lag der FSF-Antrag auf Anerkennung vor. Am 28. August 2003 erfolgte der Anerkennungsbescheid der KJM. Rückwirkend zum 1. August 2003 wurde die FSF als Einrichtung der Freiwilligen Selbstkontrolle anerkannt.

Im März 2012 wird dem Antrag der FSF entsprochen, ihre Tätigkeitsfelder auf fernsehähnliche Telemedien auszudehnen. Damit ist die FSF auch als Selbstkontrolleinrichtung für Inhalte im Internet anerkannt.
Im Zuge der erweiterten Anerkennung und im Sinne einer einheitlichen Information der Öffentlichkeit über Jugendschutzentscheidungen hat die FSF ihre Prüfentscheidungen erweitert: Neben den bisher üblichen Sendezeitbeschränkungen werden Sendungen nun auch mit Altersfreigaben versehen. Die Altersstufen sind: ab 0 Jahren, ab 6 Jahren, ab 12 Jahren, ab 16 Jahren und ab 18 Jahren.